印有省政府办公厅“倡烟文件”的香烟广告。 资料片

   　　控烟本是各级政府一项职责，但“倡烟”却成为个别“红头文件”的内容，在关注内容不当的同时，其违法行为方式中更透着另一层隐忧。
　　据报道，湖北省荆州市下辖的洪湖市政府下发“红头文件”，将全年15900条公务用烟指标，分解至114家县直机关和基层乡镇，实行摊派消费，并奖惩分明。
　　这一被戏称为“百官倡烟”的现象，一经报道，立即引起了强烈反响，很多网友称此举“实在是荒唐之极”。在国家积极参与国际控烟活动的同时，地方政府怎能用“红头文件”下达抽烟任务？围绕“红头文件”的争议再次掀起热潮。

　　类似“倡烟文件”花样繁多

　　据报道，在荆州，不独洪湖有分解公务用烟指标的“红头文件”存在。为了落实公务机关抽烟情况，一些地方甚至派出调查人员深入基层，捡烟头、翻纸篓采集烟头标本，根据烟头品牌数量进行量化统计，实行县市排名，最终成为领导问责的重要参考。
　　11月21日，中国控烟协会办公室的王主任告诉记者，不控烟反“倡烟”的“香烟文件”不止荆州有。据她所知，山东省一家烟草公司，直接把山东省委办公厅的一份文件原文，印贴在烟草广告图案上。
　　这份文件称，同意该品牌的卷烟作为山东省接待用烟，落款为山东省委办公厅接待办公室。
　　贴上如此“红头文件”的广告，其宣传功效自然是不言而喻的，但其违反广告法的情形也是一目了然的，不仅违反了“广告不得使用国家机关和国家机关工作人员名义”的规定，而且在根本上也违反了不得在公共场所做烟草广告的原则规定。
　　“显然，这并不是政府的初衷，‘红头文件’被烟草公司利用了。但客观上，‘红头文件’成为烟草广告的一部分。”王主任表示，这种广告带来的负面效应很不好，政府“红头文件”本应是严肃的，却沦为了烟草公司的“销售代表”。
　　湖北省监利县曾发过一个《关于做好1998年度“玉沙”卷烟专销工作的通知》的“红头文件”，规定全县靠财政发工资者，每人要购买4条“玉沙”牌香烟。
　　安徽省淮安市曾发“红头文件”规定，每个单位每年都要购买数百上千条本地特产名烟“一品梅”作为礼品和接待用烟，为此还专门成立了办公室，由该市主管流通的副市长担任“一把手”。
　　“我国政府高度重视控烟工作，一直积极参与国际控烟活动。”王主任告诉记者，2000年至2003年，经国务院批准的由国家发改委、卫生部、外交部等12个部(委、局)组成的政府间谈判机构，积极支持并参与了《烟草控制框架公约》的谈判和制定。2003年5月21日，第56届世界卫生大会一致通过了这一公约，我国于同年11月10日签署了公约。2005年8月28日，第十届全国人大常委会第十七次会议正式批准公约，我国成为第89个批准公约的国家。2006年1月9日，公约在我国生效。为了积极有效履行公约，今年1月，在原政府间谈判机构的基础上，国务院批准成立了由国家发改委、卫生部等8个部(委、局)组成的中国履约部际协调机制，负责协调全国的履约工作。
　　受国务院委托，卫生部修订的《公共场所卫生管理条例》强化了有关公共场所禁止吸烟的规定。目前，该条例已完成征求意见阶段，据知情者预测，条例出台也就是近期的事。
　　“对公约的履行承诺，国家正在一步步兑现。”王主任说，“这一承诺不应仅仅成为国家的承诺，更应该成为各级政府的承诺，各级政府有责任和义务，与国家保持一致。”
　　与“香烟文件”类似的“喝酒文件”、“超国民待遇”文件也在有些地方“道貌岸然”地出现。
　　河南省沁阳市政府曾发文规定，依法注册且固定资产投资在5000万元以上的法定代表人或年纳税500万元以上企业的法定代表人，就可以享受“超国民待遇”：车辆违规不用受罚、子女上学可自由择校、娱乐场所消费不受公安机关检查……
　　河北省东光县文教局也曾下发“红头文件”，要求该县办学条件最好的实验小学，将招生对象确定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”，报名时必须出示父母一方的编制证原件及复印件、所在单位领导核实签字的证明书，不符该条件者一律拒收。
　　湖北省汉川市政府办公室2006年以一纸“红头文件”为酒促销，要求以后全市的公务招待都用小糊涂仙(神)系列酒。完成任务的单位按10%奖励，未完成的则将遭通报批评。
　　各种搞笑版“红头文件”令人啼笑皆非的同时，更多的是粗野地剥夺他人的权利或强加义务。明显违法的“红头文件”很快就会被撤销，但是也应该看到，它所造成的不良影响，恐怕短时间内难以消除。

　　求实效红头文件“暗度陈仓”

　　“红头文件”在社会生活中扮演着“短平快”的管理角色。据统计，在行政管理中对社会发生效力的文件，85%是各级政府制定的规范性文件，即被老百姓称为“红头文件”的文件。
　　地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化中央的相关政策和国家法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。出台“红头文件”必须坚持依法、科学、合理、谨慎的原则。然而，这些搞笑版“红头文件”，却背离了应该遵循的目标和原则，掺杂着一己之私。
　　目前，我国已初步形成五级政府、四级监督的规范性文件备案审查制度体系。也许有人会说，那些荒唐的“红头文件”，生命力不会持久，很快就会被纠正或撤销。然而，有学者担忧，个别地方政府或政府部门会不会在行政上投机取巧，只为追求“红头文件”达成的效果。在出台“红头文件”时打法律擦边球，明知文件内容违背科学、合法的原则，但仍轻率出台。出台之后，如果反对呼声强烈，可以一撤了之。文件虽然撤了，但想制造的影响已成功制造了，想达到的目标也达成了。
　　政府行为的示范作用不容忽视。正如洪湖市的“香烟文件”，文件是被撤销了，但当地官员仍认同文件的“精神”，认为“官员一根烟，影响一大片”。这样的“红头文件”，别说存在半年，就是存在一个月、一周、一天都不应该，因为它的“出生”本身就是个错误。
　　中国政法大学邓建新博士表示，由于没有行政问责，违法红头文件的出台与谢幕，对强制摊派的演出更起到了推波助澜的作用。
　　邓建新说，出台违法的“红头文件”，是一种强制摊派销售行为的极端表现。实际上，个别地方政府充当企业“销售经理”的现象在某些地方已经形成了惯例。而动机很“冠冕堂皇”：促进地方经济发展和就业，增加地方财政收入。“虽然党中央提出科学发展观后，以GDP数字领衔的政绩观正在得到修正，但是由于中西部地区经济发展水平落后，发展经济仍然是摆在这些地方面前的最大任务。”邓建新说。
　　“违法‘红头文件’的出台实际上还隐含着‘上有所好下必甚焉’的心态。”邓建新表示，违法“红头文件”没有被问责，表明了其上级默许的态度。如此一来，文件制定者更是坚定了兼职“销售经理”的决心，追求“销售业绩”。
　　邓建新说，只要不对违法的行政行为进行问责，即使个别地方政府不明修“红头文件”这个栈道，也会暗度陈仓以其他隐蔽方式干预市场自由竞争。如此，不仅侵犯公民权益的行为不会得到遏制，还会助长一些行政部门在行政实效面前的冲动，以致越来越多荒唐的“红头文件”出现。
　　法制网北京11月21日讯